Última versión del material preparado para el Informe Derechos Humanos en Paraguay, próximo a publicarse por la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay.
Autor: Ramón Corvalán – Servicio Paz y Justicia, Paraguay.
El nuevo Ministerio de Educación y Cultura (MEC), redefinido por las nuevas autoridades como “El ministerio de la gente”, se propone como un primer gran objetivo “lograr que la ciudadanía perciba que los cambios estructurales en el MEC están enfocados hacia el ostensible mejoramiento de la calidad, transparencia y eficiencia del servicio educativo”; sin embargo, aún no se percibe la adopción del enfoque de derechos en las propuestas formuladas hasta ahora.
INTRODUCCIÓN
“Cantidad sin calidad”: este era el título del informe publicado en el 2006 por el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL) en el que se evaluaban los progresos, las deficiencias y las paradojas de las Reformas Educativas en la región. Y el título puede aplicarse a la situación que las nuevas autoridades del MEC deberán enfrentar: Paraguay posee, por un lado, una alta tasa neta de matriculación en los grupos de edades entre 4 y 14 años comparados con países latinoamericanos y, por otro, exhibe alta repetición y bajo nivel de logros en la educación primaria (Schiefelbein, 2007, pg. 162/3). Un estudio anterior ya mostraba que la Reforma Educativa se caracterizaba por una serie de deficiencias: en cuanto a calidad se constataba un bajo rendimiento en las pruebas nacionales, en cuanto a eficiencia persistían los problemas de repitencia, deserción y abandono escolar; desde la perspectiva de la equidad no se habían logrado revertir o influenciar significativamente las condiciones de desventaja e inequidad que afectaban a campesinos, población urbana pobre, mujeres e indígenas; además no se había mejorado la calidad de la formación docente y el presupuesto asignado asi como su composición constituía una importante barrera para el logro de objetivos trazados (Instituto Desarrollo – JICA, 2004)(1)
Estos problemas, a su vez, se encuentran vinculados con la tarea de desmontar los efectos producidos al interior de las instituciones públicas por la intensa y prolongada hegemonía de la ANR que se traduce en una trama de corrupción, impunidad y autoritarismo que aún prosigue generando interferencias para producir una gestión más eficiente del sistema educativo (CONEC, 2005, pg. 15). La necesidad y pertinencia de un transparente corte administrativo por ello constituye una tarea ineludible para las nuevas autoridades del MEC.
Instalar una política pública con enfoque de derechos en el sector educativo deberá considerar la situación caracterizada anteriormente. Al respecto, en el “Plan Estratégico de Educación Paraguay 2020 – Actualizado. Bases para un pacto social”(2), publicado en junio de 2008 por el Ministerio de Educación (MEC), se hace referencia en dos ocasiones a la visión de la educación como derecho. Así, en la Presentación se destaca:
“[…] como principio fundamental que la educación es un derecho inalienable de toda persona y un bien social que el Estado debe asegurar”.
En tanto, en el apartado Visión del sistema educativo nacional, se plantea que:
“[…] al 2020 se anhela para el Paraguay un sistema educativo: democrático con enfoque basado en los derechos humanos, descentralizado, participativo, abierto e intercultural, que desarrolla la educación como bien público a favor de todos los ciudadanos y todas las ciudadanas del Paraguay durante toda su vida”.
Sin embargo, ni en el discurso de las nuevas autoridades del MEC ni en los sitios web de la entidad se incorpora esta perspectiva en ninguna de las metas principales formuladas(3). Tampoco aparece en las cuatro acciones on line(4)ni en los cuatro planes lanzados en el marco de los cien días de acción(5)
Por su parte, en el documento elaborado por la Mesa de Educación del Frente Social y Popular para su presentación como propuestas al MEC y al gobierno, la referida iniciativa de la sociedad civil asume a la educación:
“[...] fundamentalmente en su carácter de derecho humano y como tal entendemos que el Estado tiene la cuádruple responsabilidad de respetar, garantizar, proteger y promover su cumplimiento”
En el mismo documento se destaca que el propio concepto de ‘calidad educativa’
“[...] debe entenderse desde su carácter de derecho humano”(6)
Debe reconocerse que existen espacios de participación y discusión generados por el nuevo MEC. Estos pueden funcionar de puentes entre diversos sectores ciudadanos interesados en incidir en la construcción de un proyecto educativo nacional. En este sentido, desde la Dirección de Educación Permanente, se vienen realizando una serie de jornadas con representantes de organizaciones y movimientos para analizar los posibles aportes de la educación popular al proceso de construcción de una política educativa; también el MEC cuenta con el Foro de Debate Ciudadano(7) como otro espacio para que la ciudadanía presente sus inquietudes y propuestas.
Por tanto, el desafío clave de las nuevas autoridades del MEC gira en torno a la incorporación del enfoque de derechos en su visión y en su práctica institucional, y en lograr sostener diversas experiencias de participación con diferentes actores en un proceso que apunta a la “consolidación de una nueva ciudadanía”, tal como lo enuncia una de sus metas.
MARCO NORMATIVO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
La Constitución Nacional dedica el Capítulo VII (De la educación y la cultura) al derecho a la educación. Puntualmente el artículo 73 garantiza que “toda persona tiene derecho a la educación integral y permanente, que como sistema y proceso se realiza en el contexto de la cultura de la comunidad”. Por su parte, el artículo 74 garantiza el derecho de aprender y la libertad de enseñar, “así como el derecho a la educación religiosa y al pluralismo ideológico”.
El artículo 75 identifica a la sociedad en general como responsable de la educación y luego señala a la familia, al Municipio y al Estado como entidades particulares en términos de responsabilidad. Igualmente destaca que “el Estado promoverá programas de complemento nutricional y suministro de útiles escolares para los alumnos de escasos recursos”.
La obligatoriedad y la gratuidad de la Educación Escolar Básica en las escuelas públicas se garantizan en el artículo 76, así como la enseñanza en lengua materna y la instrucción en el conocimiento y en el empleo de los idiomas oficiales (guaraní y castellano) son garantizadas en el artículo 77; el mínimo presupuestario de recursos destinados a la educación en el Presupuesto General de la Nación, que no será inferior al veinte por ciento del total asignado a la Administración Central, excluyendo préstamos y donaciones, es definido en el artículo 85.
Es importante señalar que la educación de los pueblos indígenas es garantizada por el artículo 66 que aclara que “el Estado respetará las peculiaridades culturales de los pueblos indígenas especialmente en lo relativo a la educación formal”.
Los artículos referidos vinculados con las garantías planteadas en otros instrumentos normativos como la Ley General de Educación y el Código de la Niñez y la Adolescencia, conforman el marco de protección del derecho a la educación en Paraguay. Debe destacarse que en cuanto a contenido del derecho, este marco incluye las garantías requeridas para diseñar políticas públicas en el sector educativo cuya calidad se defina por el enfoque de derechos.
Desde esta perspectiva, el derecho a la educación, y particularmente en el actual escenario en que el nuevo MEC se propone generar una amplia discusión sobre la “nueva escuela pública”, resulta singularmente sensible con la manera en que se garantiza el derecho a la participación. Al respecto, Rosa María Torres aclara que:
“no basta con acceder a la escuela, a la educación, al aprendizaje, al aprendizaje a lo largo de la vida. Derecho a educarse implica derecho a participar, en cada ámbito y nivel, en las decisiones y relaciones que rigen la vida escolar y otros escenarios de la educación” (Torres, 2006).
Precisamente, la participación es la primera de las llamadas “3P” de la Convención sobre los derechos del niño (ley nº 57/90), que incluye, además, la provisión y la protección. El VI Informe interamericano de la educación en derechos humanos, del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) destaca que la participación constituye
“el aspecto más desafiante de este potente instrumento internacional y la que ha sido ‘estudiada escrupulosamente por investigadores y activistas de todo el mundo que valoran la libertad de los niños-ciudadanos de hoy y que comprenden que de ellos serán las responsabilidades del mañana” (IIDH, 2007, pg.30).
En este sentido, el Código de la niñez y la adolescencia, garantiza al niño y al adolescente el derecho de organización y participación en entidades estudiantiles (art. 21, inc. b) y consagra el principio del interés superior, a fin de que toda medida que se adopte respecto al niño o adolescente, se funde en su interés superior.
“Este principio estará dirigido a asegurar el desarrollo integral del niño o adolescente, así como el ejercicio y disfrute pleno de sus derechos y garantías” (art. 3, ley nº 1680/01)
En similar tono, la Ley general de educación, incluye entre los derechos del alumnado el de:
“ser respetado en su dignidad, en su libertad de conciencia y en todos sus otros derechos, según estado y edad [e] integrar libremente asociaciones, cooperativas, clubes, centros estudiantiles u otras organizaciones comunitarias, legalmente constituidas” (art. 125, ley nº 1264/98).
Debe insistirse en la importancia de la participación porque durante el proceso generado por el movimiento por los derechos de niños, niñas y adolescentes, las personas adultas que se han hecho cargo de acompañar el mismo
“han dado un amplio espacio a los derechos civiles y a los derechos económicos y sociales de los niños, pero un espacio muy pequeño a los derechos políticos y de participación política” (Baratta, 1998,pg.46).
Esto derivó en que la democracia se haya convertido en un límite de la ciudadanía de los niños y de las niñas. Desde esta perspectiva en que la infancia se constituye en la cuestión límite de la democracia es que debe interpretarse el Código de la niñez y la adolescencia cuando enuncia que
“el niño y el adolescente tienen derecho a una educación que les garantice el desarrollo armónico e integral de su persona y que les prepare para el ejercicio de la ciudadanía” (art. 21, ley nº 1680/01).
El carácter emancipador del derecho a la educación encuentra en la ampliación y profundización de este ejercicio la posibilidad de introducir una verdadera reforma en la manera de diseñar e implementar una política pública en educación con enfoque de derechos. La meta planteada por el nuevo MEC vinculada con la consolidación de una “nueva ciudadanía” igualmente debe fundarse en el reconocimiento del derecho a la participación enunciado en los instrumentos comentados.
Asimismo, la calidad educativa, cuyo núcleo de contenidos se refleja en cuatro categorías que derivan en obligaciones de los gobiernos, supone la puesta en práctica del principio de participación(8) a fin de que la educación pública garantice el pleno ejercicio de la ciudadanía comprendida como un estatuto de acceso a todos los derechos. “Contar con una educación de calidad no sólo es un derecho en sí mismo, sino una condición para el pleno ejercicio de todos los demás derechos. El acceso al empleo y a la seguridad social, la participación en el mercado laboral, el disfrute de las garantías del derecho a la información y a una plena participación en la vida política, la posibilidad de exigir servicios de salud o de vivienda están, en la práctica, estrechamente vinculados a las destrezas y conocimientos que ofrece la educación” (IIDH, 2007, pg. 27).
LAS DEUDAS
La estrategia educativa basada en los derechos humanos
Lo anterior tiene como trasfondo el hecho de que Paraguay carece hasta ahora de una estrategia educativa basada en los derechos humanos. Hasta el sistema estadístico aplicado al análisis del sistema educativo no se encuentra construido desde el enfoque de derechos. Apenas pueden analizarse algunos aspectos relacionados con la Asequibilidad y la Accesibilidad, pero en cuanto a Aceptabilidad y Adaptabilidad se carecen de indicadores para efectuar los monitoreos correspondientes(9). Por su parte, los informes anuales del IIDH relativos a la educación en derechos humanos vienen constatando la permanente deuda del Paraguay en cuanto a la incorporación efectiva de la misma. Este hecho se relaciona con la intensa experiencia autoritaria que condicionó el proceso social en Paraguay. Un documento del Consejo Nacional de Educación y Cultura publicado en el año 2005 constata la vigencia del fenómeno:
“Después de quince años del viraje político, es posible constatar que el legado autoritario todavía exhibe una preocupante capacidad de pervivencia y de reproducción” (CONEC, 2005, pg. 15)
Por ello no es casual que el Informe final producido por la Comisión de Verdad y Justicia, capítulo de Conclusiones y Recomendaciones sobre derechos humanos en Paraguay (agosto, 2008), incluya entre sus ítems los siguientes:
- Medidas dirigidas a promover una educación de derechos humanos que cuente lo ocurrido (recomendaciones 57 al 63);
- Medidas en materia de educación para todos los sectores de la sociedad en materia de derechos humanos (recomendaciones 107 al 125);
- Medidas de capacitación de derechos humanos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como de las fuerzas armadas y de seguridad (recomendaciones 126 al 131).
Debe aclararse que es preciso distinguir entre educación en derechos humanos y un sistema educativo con enfoque de derechos humanos. El primero se vincula con determinada cobertura temática (contenidos curriculares, sobre todo de orden jurídico-político) y con una metodología propia (métodos, técnicas y recursos pedagógicos para formar en el ejercicio de los derechos y la ciudadanía democrática), puntos que a su vez responden a las recomendaciones de la comunidad internacional emanadas de la conferencia de Viena (1993) y reiteradas en la Declaración del Decenio de la Educación en derechos humanos (1994) y del Programa Mundial de la Educación en derechos humanos (2005) (IIDH, 2005, 65). Por su parte, un sistema educativo con enfoque de derechos humanos se refiere a una política pública que garantiza, respeta y protege en su diseño e implementación todos los derechos reconocidos. En términos de educación pública, supone que las experiencias educativas planteadas deben básicamente traducir los contenidos del derecho a la educación garantizados en la Constitución Nacional (respetar el contexto de la cultura de la comunidad, promover la libertad, la paz y la justicia social, ser gratuita, respetar los derechos humanos, la identidad cultural, la particularidad de los pueblos indígenas, garantizar el principio del interés superior del niño/a, entre otros). Al principio se había señalado la exclusión de sectores de la población de la oferta educativa planteada por la Reforma Educativa; el derecho a la educación de campesinos, indígenas, mujeres, población urbana pobre no es garantizado actualmente por el sistema educativo.
Por estas razones es que en el caso paraguayo, tanto la educación en derechos humanos como un sistema educativo con enfoque de derechos humanos, aún resultan asignaturas pendientes.
Todos los derechos en la educación
Por ello, tampoco debe seguir obviándose las Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas planteadas ante el examen del segundo y tercer informes del Paraguay sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc). Así,
“Al Comité le preocupa especialmente la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los niños que trabajan en el servicio doméstico, quienes están expuestos a malos tratos, explotación y abuso sexual, y muchos de ellos no pueden acceder al derecho a la educación” (E/C.12/PRY/CO/3, párr. 12, inc. h).
También menciona las situaciones de desigualdad de salarios entre el hombre y la mujer, la discriminación que padecen las mujeres en el Paraguay, en particular las mujeres en las zonas rurales, la expansión del cultivo de soja, pueblos indígenas que no cuentan con un titulo legal de sus tierras ancestrales, el alto grado de desnutrición que afecta especialmente a las poblaciones rurales y a los pueblos indígenas (cf. E/C.12/PRY/CO/3).
La igualdad y la no discriminación
Puntualmente el Comité pide al Estado, entre otros puntos:
“[…] que vele por la igualdad de hombres y mujeres en todas las esferas de la vida, en particular tomando medidas eficaces para luchar contra la discriminación en la educación de las niñas y adolescentes, en el acceso al empleo, y las condiciones de trabajo” (E/C.12/PRY/CO/3, párr. 24).
Por su parte, el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, en su recomendación general nº 18 (1991), había recomendado:
“[…] que los Estados Partes incluyan en sus informes periódicos sobre las mujeres discapacitadas y sobre las medidas adoptadas para hacer frente a su situación particular, incluidas las medidas especiales para que gocen de igualdad de oportunidades en materia de educación y de empleo, servicios de salud y seguridad social y asegurar que puedan participar en todos los aspectos de la vida social y cultural” (Cedaw, OG 18, párr. XX).
Gratuidad de la educación
Otro desafío se vincula con hacer efectivo el principio de gratuidad de la educación en el nivel de la educación escolar básica, con la inclusión del preescolar y extendiéndolo progresivamente a los programas de complemento nutricional y al suministro de útiles escolares para los alumnos de escasos recursos (art. 32, Ley general de educación).
Una investigación realizada por el Foro por el Derecho a la Educación constata que este principio resulta violado en la práctica: las familias de las zonas rurales estarían gastando un promedio de 112 mil guaraníes mensuales por sus hijos que estudian en el nivel escolar básico (cf. Heisecke, 2008). Por tanto, el Estado paraguayo sigue con su deuda de suministrar educación gratuita y obligatoria a la población. Se destaca que esta responsabilidad no permite exclusión alguna.
“Hacer responsable del sostén económico de la educación a las familias y las comunidades locales ensancha la brecha entre los que más tienen, los que tienen poco y los que no tienen nada” (Tomasevski, 2004).
Gestión transparente y rendición de cuentas
En cuanto a la transparencia de la gestión, hasta el cierre de la elaboración de este informe, el nuevo MEC no ha dado indicios de haber realizado un efectivo corte administrativo para informar a la ciudadanía sobre la situación financiera-administrativa encontrada.
Se inició con dos casos que tuvieron un carácter más mediático:
- Pedro Gómez de la Fuente, director de Relaciones Internacionales del MEC, presentó en la Fiscalía General del Estado una denuncia solicitando que sean investigados Nicanor Duarte Frutos, Blanca Ovelar de Duarte y María Esther Jímenez por hechos de corrupción(10). El propio ministro actual, Horacio Galeano Perrone, aclaró posteriormente que dicha denuncia no es institucional del MEC porque debe intervenir la Dirección General de Administración y Finanzas, además de la instrucción de un sumario administrativo para finalmente derivar los resultados a las instancias judiciales que correspondan(11). “No miro hacia atrás”, había aclarado el ministro de Educación.
- Otro caso se relacionó con los 400 mil textos, 7213 kits escolares, discos de música, enciclopedias y libros de literatura encontrados en un depósito del MEC y que, por supuesto, nunca fueron distribuidos a las escuelas. Entre otras cosas, este hecho viola el principio de asequibilidad del derecho a la educación. Pese a todo, en ambos casos no se avanzó –al menos hasta ahora – en la aclaración de los hechos y en la identificación de responsables. Es recomendable comprender que la transparencia de la gestión no puede depender de la actitud del ministro de “no mirar hacia atrás” sino en la responsabilidad institucional de aclarar las denuncias, porque de lo contrario puede resultar bastante contradictorio sostener una gestión definida como transparente teniendo como trasfondo la impunidad.
Las deudas del sistema educativo paraguayo son complejas y exigen disposición efectiva de asumir la tarea de montar una educación pública con enfoque de derechos.
Por ahora no sólo existen deudas con las observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, porque el MEC tampoco logra que se cumpla la resolución interna nº 12774/03 que contempla aspectos como la higiene y el contenido nutricional de los alimentos en las cantinas escolares: en las veintitrés cantinas del departamento Central utilizadas en una investigación, la mayoría de los encargados dijo desconocer cuáles son las recomendaciones del MEC y la totalidad de los encuestados manifestó nunca haber sido visitado por inspectores de las municipalidades, del MEC o del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social(12).
RECOMENDACIONES
La ausencia de un enfoque de derechos humanos en las propuestas del Ministerio de la Gente, pese a la introducción del tema en el documento Plan Estratégico de Educación Paraguay 2020 – Actualizado, exige proponer como recomendaciones:
- Tener en consideración efectiva el enfoque de derechos humanos en las propuestas, planteos, planes y convocatorias de discusión con la ciudadanía surgidas del Ministerio de Educación y Cultura.
- Diseñar con un criterio participativo una propuesta de Educación en Derechos Humanos en base a las propuestas formuladas por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
- Asegurar la participación efectiva de los diversos actores vinculados con el sistema educativo en el proceso de diseño de la “nueva escuela pública” y de manera particular garantizando el derecho del alumno y de la alumna de formarse juicio propio, de expresar su opinión y de ser escuchados.
- Incorporar de manera efectiva las recomendaciones de los organismos internacionales relacionadas con la educación pública tales como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer.
- Garantizar la gratuidad de la educación escolar básica, conforme a los criterios enunciados en la Constitución Nacional y la Ley General de Educación.
- Incluir las recomendaciones planteadas en el Informe del 2007 relacionadas con la calidad de la formación docente, la equidad del sistema educativo, el derecho a aprender a lo largo de la vida, diseño de currículos relevantes y pertinentes (principios de adaptabilidad y aceptabilidad).
NOTAS.
BIBLIOGRAFÍA
Alessandro Baratta (1998). Infancia y democracia, en Infancia, Ley y Democracia en América Latina. Análisis crítico del panorama legislativo en el marco de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1990-1998), Emilio García Méndez – Mary Beloff (compiladores), UNICEF. Colombia.
CONEC (2007). Situación y perspectivas de la educación paraguaya. Análisis prospectivo y acciones prioritarias para el bienio 2006/2007, Asunción, diciembre.
Ernesto Heisecke (2008) Gastos de bolsillo en la educación escolar básica de escuelas públicas. Asunción: Foro por el Derecho a la Educación de Paraguay.
Ernesto Schiefelbein (2007). Educación y empleo en Paraguay, en Economía y empleo en el Paraguay, Dionisio Borda (Editor), CADEP, Asunción.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2005) IV Informe Interamericano de la Educación en Derechos Humanos. Desarrollo en la planificación nacional, San José de Costa Rica: IIDH.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2007). VI Informe Interamericano de la Educación en Derechos Humanos. Desarrollo normativo de la educación en derechos y el gobierno estudiantil. Segunda medición, San José de Costa Rica: IIDH.
Instituto Desarrollo – JICA (2004). Estudio y análisis del sector educativo en Paraguay. Informe final, octubre.
MEC (2008). Infome sectorial de rendición de cuentas a la ciudadanía. Periodo 2003 – 2008. Actualizado al 14 de julio de 2008.
Rosa María Torres (2006) Derecho a la educación es más que acceso de niños y niñas a la escuela. Ponencia en el Simposio Ciutat.edu “Nuevos retos, nuevos compromisos”, Barcelona.
Tomasevski, Katarina (2008) El derecho a la educación en Colombia. Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas. Bogotá: Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
